पिछले अनुभव से पता चलता है कि लेखा परीक्षा पेशे में परिवर्तन को लागू करने की प्रक्रिया कठिन और राजनीतिक अर्थव्यवस्था से भरी रही है
वित्त की रिपोर्ट पर स्थायी समिति के बाद, लोकसभा ने चार्टर्ड एकाउंटेंट, लागत और कार्य लेखाकार और कंपनी सचिव (संशोधन) विधेयक, 2021 पारित किया। वित्त मंत्री निर्मला सीतारमण के अनुसार, भारत में अब एक लेखा फर्म होगी जो इसके बराबर है दुनिया की शीर्ष फर्में, और चार्टर्ड अकाउंटेंसी, कॉस्ट अकाउंटेंसी और कंपनी सचिव को नियंत्रित करने वाले कानूनों में प्रस्तावित संशोधन इसे ‘सुविधा’ देंगे।
संशोधन विधेयक, जिसमें तीन पेशेवर संस्थानों के कामकाज में सुधार की मांग की गई थी – इंस्टीट्यूट ऑफ चार्टर्ड अकाउंटेंट्स ऑफ इंडिया (ICAI), इंस्टीट्यूट ऑफ कंपनी सेक्रेटरीज ऑफ इंडिया (ICSI) और इंस्टीट्यूट ऑफ कॉस्ट एंड मैनेजमेंट अकाउंटेंट्स ऑफ इंडिया (ICoAI) – को अंतिम बार संदर्भित किया गया था। जांच के लिए स्थायी समिति को वर्ष।
केंद्रीय वित्त मंत्री निर्मला सीतारमण। ट्विटर/ @FinMinIndia
यह लेख ऑडिटिंग पेशे में स्व-नियामक मॉडल की चुनौतियों पर संक्षेप में प्रकाश डालता है और आज के संदर्भ में संशोधन विधेयक की आवश्यकता क्यों है।
पेशेवरों की भूमिका
चार्टर्ड अकाउंटेंट, कंपनी सेक्रेटरी और कॉस्ट वर्क अकाउंटेंट जैसे पेशेवर एजेंसी की समस्याओं को हल करने में मदद करते हैं। उनसे भरोसेमंद वित्तीय जानकारी प्रदान करने और कंपनियों में कॉर्पोरेट प्रशासन की निगरानी करने की अपेक्षा की जाती है। उदाहरण के लिए, शेयरधारक, निवेशक और कराधान प्राधिकरण जैसे सार्वजनिक रूप से आयोजित कंपनी के हितधारक लेखा परीक्षित वित्तीय विवरणों पर भरोसा करते हैं। यदि लेखा परीक्षक की स्वतंत्रता से समझौता किया जाता है तो गंभीर चिंताएँ उत्पन्न होती हैं। आखिरकार, यह बाजार अर्थव्यवस्था पर प्रतिकूल प्रभाव डालता है।
घटनाओं की इस श्रृंखला में, चार्टर्ड एकाउंटेंट को नियंत्रित करने वाले आईसीएआई जैसे पेशेवर संस्थानों की भूमिका बहुत महत्वपूर्ण हो जाती है। हितों के बढ़ते टकराव की समस्या का समाधान करने के लिए वैश्विक मंथन को देखते हुए, विशेष रूप से लेखा परीक्षकों के पेशे में, कई देशों ने मौजूदा नियामक दृष्टिकोण पर फिर से विचार किया है।
जबकि विधेयक में प्रस्तावित संशोधन सभी तीन पेशेवर संस्थानों (आईसीएआई, आईसीएसआई और आईसीओएआई) पर लागू होते हैं, पिछले कुछ वर्षों में आईसीएआई के कामकाज में बदलाव के लिए कई तिमाहियों (जैसे नियामकों, नागरिक समाज) से मांग बढ़ रही है। कथित अनियमितताओं को देखने के लिए आईसीएआई का विशेष सीएजी ऑडिट करने के लिए केंद्रीय सतर्कता आयोग की हालिया सिफारिशों से निष्कर्ष निकाला जा सकता है।
पेशेवर संस्थानों का इतिहास
भारत में वैधानिक पेशेवर संस्थानों का एक लंबा इतिहास है जो स्व-नियामक सिद्धांतों पर आधारित हैं। स्वतंत्रता के तुरंत बाद, 1949 में चार्टर्ड एकाउंटेंट्स अधिनियम अधिनियमित किया गया जिसने ICAI को एक वैधानिक निकाय के रूप में स्थापित किया। वेल्स और इंग्लैंड के चार्टर्ड एकाउंटेंट संस्थान के जनादेश से प्रेरणा लेते हुए, आईसीएआई को भारत में चार्टर्ड एकाउंटेंसी पेशे को विनियमित और विकसित करने का अधिकार दिया गया था। दस वर्षों के अंतराल के बाद, लागत लेखाकारों के पेशे को विनियमित करने के लिए लागत और कार्य लेखाकार कानून पारित किया गया था। और 1980 में कंपनी सेक्रेटरीज एक्ट बनाया गया।
एक स्व-नियामक संगठन (एसआरओ) में, पेशे के सदस्य अपने सदस्यों की क्षमता और आचरण के लिए एक गारंटर बनने का कार्य करते हैं। सदस्य पेशेवर मानकों की स्थापना और निगरानी करते हैं, प्रवेश और चल रहे शिक्षा मानकों को निर्धारित करते हैं और अनुशासनात्मक कार्रवाई करते हैं। स्व-नियामक मॉडल के तहत, बाजार के व्यवसायियों/प्रतिभागियों द्वारा अपने विशेषज्ञ ज्ञान का उपयोग करके नियमों का मसौदा तैयार किया जाता है। इसके अलावा, विनियमन की प्रशासनिक लागत पेशेवर सदस्यों द्वारा वहन की जाती है जो सरकार के निरीक्षण और प्रवर्तन जैसे नियामक ओवरहेड्स को कम करती है।
एसआरओ के साथ समस्याएं
एसआरओ दावा कर सकते हैं कि उनके हित जनहित के अनुरूप हैं, लेकिन व्यवहार में, यह अन्यथा हो सकता है। अतीत में, कॉरपोरेट मामलों के मंत्रालय द्वारा नियुक्त ऑडिट फर्मों के नियमन पर विशेषज्ञों की समिति ने देखा कि जब पेशेवर निकाय अपने व्यवसायों को स्व-विनियमित करते हैं, तो हितों का टकराव पैदा हो सकता है। एक तरफ, उन्हें सार्वजनिक हितों की रक्षा के लिए पेशे के अपने साथी सदस्यों को विनियमित और अनुशासित करना होता है, और दूसरी ओर अन्य व्यवसायों के साथ प्रतिस्पर्धा करने के लिए अपने पेशे को बढ़ावा देना होता है। इसके अलावा, पेशेवर सदस्यों के खिलाफ की गई कार्रवाई गलत कामों के अनुरूप नहीं हो सकती है।
वैश्विक स्तर पर, बढ़ती वित्तीय अनियमितता और कॉर्पोरेट प्रशासन की विफलता के साथ, कई देश लेखा परीक्षकों की स्वतंत्र निगरानी की ओर स्थानांतरित हो गए। 2001 में एनरॉन की पराजय से शुरू होकर 2008 में वैश्विक आर्थिक संकट तक, लेखा परीक्षा पेशा गहन जांच के दायरे में आया। तब से कई विकसित अर्थव्यवस्थाओं ने ऑडिट पेशे में स्व-नियामक संरचना (अनुशासनात्मक तंत्र की अप्रभावीता) की कमियों को स्वीकार किया और स्वतंत्र निरीक्षण निकायों में बदल दिया। उदाहरण के लिए, अमेरिका ने पब्लिक कंपनीज ओवरसाइट अकाउंटिंग बोर्ड बनाया, यूके ने फाइनेंशियल रिपोर्टिंग काउंसिल की स्थापना की, जबकि सुदूर पूर्व में जापान में सर्टिफाइड पब्लिक अकाउंटेंट्स एंड ऑडिटिंग ओवरसाइट बोर्ड की स्थापना की गई। नई व्यवस्था के तहत, सार्वजनिक सूचीबद्ध कंपनियों के लेखा परीक्षकों को विनियमित करने का अधिदेश एसआरओ से स्वतंत्र निरीक्षण निकायों में स्थानांतरित हो गया, जबकि निजी कंपनियों के लेखा परीक्षकों का विनियमन एसआरओ के साथ जारी रहा।
आईसीएआई के साथ समस्याएं
भारत वैश्विक घोटालों से अछूता नहीं रहा। एनरॉन घोटाले ने एक स्वतंत्र लेखा परीक्षा नियामक की आवश्यकता पर बहस छेड़ दी। 2002 में, नरेश चंद्र की अध्यक्षता में कॉर्पोरेट ऑडिट और गवर्नेंस पर एक उच्च स्तरीय समिति का गठन किया गया था, जिसने अमेरिका में पीसीएओबी के समान भारत की अपनी स्वतंत्र निगरानी निकाय होने की आवश्यकता की समीक्षा की थी। लेकिन आईसीएआई ने आपत्ति जताई और पीसीएओबी के भारतीय संस्करण के विचार को हटा दिया गया। आईसीएआई के कामकाज में कुछ कॉस्मेटिक संशोधन किए गए। उदाहरण के लिए, चार्टर्ड एकाउंटेंट्स एक्ट के तहत ऑडिट फर्मों की सहकर्मी समीक्षा करने के लिए एक गुणवत्ता समीक्षा बोर्ड बनाया गया था। इसी तरह, तीनों पेशेवर संस्थानों – ICAI, ICSI और ICWAI के भीतर एक अनुशासन बोर्ड और एक अनुशासनात्मक समिति बनाई गई थी। यद्यपि इनमें से कोई भी परिवर्तन लेखापरीक्षा व्यवसाय के नियमन में स्पष्ट परिवर्तन नहीं ला सका।
जाहिर है, 2009 में सत्यम घोटाले ने भारतीय बाजार को हिलाकर रख दिया, जिसने न केवल आईसीएआई की नियामक प्रभावकारिता पर सवाल उठाया, बल्कि पीसीएओबी जैसी संरचना की ओर बढ़ने के लिए बहस को फिर से शुरू कर दिया। आश्चर्य नहीं कि पिछले कुछ वर्षों में आईसीएआई ने एक निगरानी निकाय की आवश्यकता का पुरजोर विरोध किया। हालाँकि, 2018 में, सत्यम घोटाले के नौ साल बाद, भारत का पहला स्वतंत्र ऑडिट नियामक, राष्ट्रीय वित्तीय रिपोर्टिंग प्राधिकरण (NFRA) स्थापित किया गया था। इसके साथ, भारत ने अंतरराष्ट्रीय सर्वोत्तम प्रथाओं के अनुरूप सार्वजनिक कंपनियों के लेखा परीक्षकों के नियामक शासन को उन्नत किया।
हालांकि, पेशेवर संस्थानों, विशेष रूप से आईसीएआई के आंतरिक कामकाज (जैसे अनुशासनात्मक तंत्र में हितों का टकराव) बना रहा। उदाहरण के लिए, 2017 में प्रधान मंत्री ने आईसीएआई के स्थापना दिवस पर चार्टर्ड एकाउंटेंट्स से बात करते हुए आईसीएआई के अनुशासनात्मक तंत्र की प्रभावकारिता पर गंभीर चिंता व्यक्त की। 2017 में, सरकार ने संस्थानों के कामकाज को देखने के लिए मीनाक्षी दत्ता घोष की अध्यक्षता में एक उच्च स्तरीय समिति का गठन किया। इस समिति की सिफारिशों ने संशोधन विधेयक की नींव रखी है।
क्यों जरूरी है संशोधन बिल?
संशोधन विधेयक, 2021 के पीछे के उद्देश्य को मोटे तौर पर तीन भागों में वर्गीकृत किया जा सकता है, पहला, संस्थागत स्वायत्तता में सुधार, दूसरा, अनुशासनात्मक कार्यवाही को सुव्यवस्थित करना (जैसे मामलों का समयबद्ध निपटान, अनुशासनात्मक मामलों की सुनवाई के लिए कई बोर्ड बनाना, उपलब्ध कराना) अनुशासनात्मक कार्यवाही पर अधिक डेटा) और तीसरा लेकिन सबसे महत्वपूर्ण, निर्णय लेने की प्रक्रिया में हितों के टकराव को कम करना। उदाहरण के लिए, हितों के टकराव का एक मजबूत आधार अनुशासनात्मक कार्यवाही के हिस्से के रूप में अधिकारियों की नियुक्ति और पुनर्नियुक्ति से जुड़ा है। नई व्यवस्था के तहत, संस्थान की परिषद के पास अब इस प्रक्रिया में विशेषाधिकार नहीं होगा, और निदेशक (अनुशासन) और संयुक्त निदेशक (अनुशासन) की नियुक्ति, पुनर्नियुक्ति या हटाने के लिए सरकार की पूर्व स्वीकृति की आवश्यकता होगी। हालांकि यह सुनिश्चित करने के लिए उचित सावधानी बरतनी होगी कि कोई कार्यकारी देरी न हो और राजनीतिक प्रभाव में अनुमोदन न हो।
इसी तरह, अनुशासनात्मक कार्यवाही में परिषद के सदस्यों की भूमिका हमेशा विवाद का विषय रही है। बिल यह सुनिश्चित करता है कि पेशेवर संस्थानों की अनुशासन समिति में पीठासीन अधिकारी सहित अधिकांश सदस्य पेशे से संबंधित नहीं होंगे। यह उस ऐतिहासिक स्थिति से एक बड़ा बदलाव होगा जहां परिषद का अध्यक्ष या उपाध्यक्ष पीठासीन अधिकारी होता है, जो कार्यपालिका और अर्ध-न्यायिक कार्यों को अलग करने के सिद्धांत को पराजित करता है। इसी तरह, प्रशासनिक हितों के टकराव से बचने के लिए, विधेयक परिषद के अध्यक्ष को आगे की कार्यपालिका से अलग होने का प्रस्ताव करता है। इन परिवर्तनों को लाने से भारत में पेशेवर संस्थानों को वैश्विक प्रथाओं के साथ संरेखित किया जा सकता है।
अपनी पिछली स्थिति के अनुरूप, ICAI ने उन परिवर्तनों पर चिंता जताई है जो अनुशासनात्मक कार्यवाही में परिषद की भूमिका को कमजोर करते हैं और कार्यकारी भूमिका के अध्यक्ष को हटाते हैं। सौभाग्य से, वित्त संबंधी स्थायी समिति ने आपत्तियों को स्वीकार नहीं किया है और विधेयक को उसके मूल रूप और सार में अनुमोदित किया है। दिलचस्प बात यह है कि स्थायी समिति ने अपने स्वयं के समझौते से आईसीएआई द्वारा प्राप्त वैधानिक एकाधिकार को चुनौती दी है और शिक्षा और लाइसेंस प्रदान करने के लिए आईआईटी और आईआईएम की तर्ज पर कई निकायों (भारतीय लेखा संस्थान) बनाने की सिफारिश की है। जबकि संशोधन विधेयक में यह प्रावधान नहीं है, ऑडिट पेशे में प्रतिस्पर्धा और पारदर्शिता लाने के लिए इस आवश्यक सुधार को आगे बढ़ाने का यह एक सुनहरा अवसर हो सकता है।
एक अन्य महत्वपूर्ण प्रस्ताव फर्मों को उनके नियामक दायरे में लाने के लिए आईसीएआई की लंबी मांग को पूरा करना है। वैधानिक शक्ति का यह अभाव सत्यम मामले में विवाद का विषय बन गया था, जब आईसीएआई ने ऑडिट फर्म के अलग-अलग सदस्यों को दंडित किया, लेकिन फर्म के खिलाफ आगे नहीं बढ़ सका।
उपसंहार
भारत में स्व-नियामक संरचना, जहां राज्य की क्षमता सीमित है, एक आवश्यक उद्देश्य की पूर्ति करती है। हालांकि, आवश्यक जांच और संतुलन के अभाव में, यह मॉडल प्रति-उत्पादक बन सकता है। संशोधन विधेयक का उद्देश्य इस संतुलन को बनाना है। पिछले अनुभव से पता चलता है कि लेखापरीक्षा पेशे में परिवर्तन लागू करने की प्रक्रिया कठिन और राजनीतिक अर्थव्यवस्था से भरी रही है। चूंकि ये सुधार लंबे समय से अतिदेय और आवश्यक हैं, इसलिए संशोधन विधेयक को जल्द से जल्द अधिनियमित किया जाना चाहिए।
लेखक दिल्ली स्थित थिंक टैंक एनसीएईआर में एक सार्वजनिक नीति सलाहकार हैं। व्यक्त विचार व्यक्तिगत हैं।
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